[:es]Das Recht auf vorherige Konsultation der ILO-Konvention 169 als Instrument zur Demokratisierung der Naturverhältnisse in Lateinamerika
Sandra Schett
Die Bedeutung der Mitbestimmung der Bevölkerung
Seit Ende März 2015 mobilisiert die bäuerliche Bevölkerung der südperuanischen Region Arequipa mit Demonstrationen, Streiks und Straßenblockaden gegen die Durchführung des geplanten Kupferbergwerks Tia Maria im Tal des Tambo-Flusses. Die Mine soll ab 2017 im offenen Tagebau bis zu 120.000 Tonnen Kupfer im Jahr fördern und würde damit zu den größten Kupferabbaustätten weltweit zählen[1]. Die Bevölkerung, die das Tal landwirtschaftlich nutzt und bereits jetzt unter Wasserknappheit leidet, fürchtet um ihre Existenzgrundlage durch die negativen ökologischen Auswirkungen auf Luft, Boden und Wasser. Im Laufe der Demonstrationen kam es zu gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen Protestierenden und Polizei, die mehrere Todesopfer und über hundert Schwerverletzte zur Folge hatten. Das veranlasste das Betreiberunternehmen Southern Perú Copper Corporation (SPCC) schließlich dazu, am 16. Mai weitere Pläne für den Ausbau der Mine für zwei Monate auszusetzen. Widerrufen wurde das Vorhaben jedoch trotz der Proteste nicht.[2]
Dieser Konflikt verdeutlicht die immense Bedeutung von Partizipation und Zustimmung der lokalen Bevölkerung bei der Planung und Durchführung von Projekten zur Rohstoffförderung und zum Infrastrukturausbau. In Lateinamerika war der globale Anstieg von Erdöl- und Erdgaspreisen in den Jahren 2004 bis 2009 für viele Staaten einer der ausschlaggebenden Gründe, die extraktiven Tätigkeiten zur Rohstoffförderung auszuweiten. Mit dieser Ausweitung nahm proportional auch die Anzahl der sozio-ökologischen Konflikte zwischen staatlichen Institutionen, Betreiberunternehmen und der Bevölkerung zu. So verzeichnete die peruanische Ombudsinstitution Defensoría del Pueblo[3], die landesweit monatlich alle aktiven und latenten sozialen Konflikte registriert, im Mai 2015 insgesamt 211 Konfliktfälle[4], wovon 143 als Umwelt- und Ressourcenkonflikte klassifiziert wurden: 95 davon standen in Relation mit Bergbauprojekten und 21 mit dem Abbau von fossilen Brennstoffen.[5]
Die lokale Bevölkerung, die von den ökologischen, ökonomischen und sozialen Auswirkungen der Rohstoffförderungsprojekte am meisten betroffen ist, fordert in Peru wie in vielen anderen lateinamerikanischen Ländern, verstärkt die Veränderung der ungleichen gesellschaftlichen und politischen Machtverhältnisse ein. Eine Machtasymmetrie, die vor allem indigene Bevölkerungsgruppen betrifft, die um ihr Recht auf Partizipation, Selbstbestimmung, Zugang zu Grund und Boden sowie Kontrolle über natürliche Ressourcen kämpfen. Diese Konflikte um gesellschaftliche Naturverhältnisse, welche die Beziehungsmuster und Auseinandersetzungen der Menschen mit ihrer Umwelt/Natur beschreiben sowie diese politisieren (Coy 2013:122), sind Ausgangspunkt der Forderungen nach einer Demokratisierung der Naturverhältnisse.
Um ihre Ansprüche rechtlich wirksam zu machen, beziehen sich indigene, aber auch andere zivilgesellschaftliche Organisationen auf die Konvention 169 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) über „eingeborene und in Stämmen lebende Völker in unabhängigen Ländern“ (Indigenous and Tribal Peoples Convention). Diese wurde von 15 lateinamerikanischen Staaten[6] ratifiziert und in die Verfassungen aufgenommen. Ein wichtiges Mittel im Kampf gegen die alleinige Verfügungsmacht des Staates ist insbesondere das in der Konvention 169 in Artikel 6 postulierte Recht auf vorherige Konsultation, welches die Partizipation, Mitbestimmung und im Endeffekt die Zustimmung der das entsprechende Land nutzenden indigenen Bevölkerung deklariert.
Davon ausgehend konzentriert sich die zentrale Fragestellung des vorliegenden Beitrags auf das Recht der vorherigen Konsultation als Instrument zur Demokratisierung der gesellschaftlichen Naturverhältnisse in Lateinamerika. Dazu werden zunächst die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) und ihr Geltungsbereich näher beleuchtet. Anschließend wird die Konventionen 169 und das Recht auf vorherige Konsultation erörtert sowie deren Rechtswirksamkeit und gesetzliche Umsetzung diskutiert. Denn obwohl dieses Recht eine enorme politische Tragweite zur Anerkennung indigener Gruppen bedeutet und eine wirksame Grundlage zur Einforderung ihrer Rechte schuf, bleiben bei der Anwendung in den einzelnen Staaten viele Defizite bestehen.
Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO)
Die Gründung der Internationalen Arbeitsorganisation bzw. International Labour Organization (ILO) im Jahre 1919 steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Ersten Weltkrieg. Die Verfassung der Organisation wurde im Rahmen der Pariser Friedenskonferenz von dem Ausschuss für internationale Gesetzgebung erarbeitet und ist Bestandteil des Friedensvertrags von Versailles.[7] Die Gründung und die Aufgaben der ILO beruhen auf der verfassungsgebenden Erkenntnis, dass „Weltfrieden auf Dauer nur auf Grundlage sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden kann“ (ILO 2007:2).
Die ILO ist die einzige dreigliedrige Organisation der Vereinten Nationen, die neben den RegierungsvertreterInnen der 185 Mitgliedsstaaten auch aus den RepräsentantInnen der ArbeitgeberInnen sowie der ArbeitnehmerInnen besteht, die alle gemeinsam und gleichberechtigt über politische Richtlinien und Programme entscheiden. (ILO 2007:1) Seit ihrer Gründung werden von der ILO internationale Arbeitsstandards und Rechtsnormen in Form von Übereinkommen[8] und Empfehlungen ausgearbeitet und verabschiedet. Diese befassen sich zum einen mit grundlegenden ArbeitnehmerInnenrechten wie der Vereinigungsfreiheit und der Koalitionsfreiheit, zum anderen auch mit Sozialschutz, Gesundheit, Arbeitsmigration sowie der Abschaffung von Zwangs- und Kinderarbeit. Das Verdienst der ILO ist es, sozialpolitische Fragen und soziale Rechte aus dem ausschließlich staatlichen Kontext gehoben und zu rechtsverbindlichen Normen transformiert zu haben, die internationale Gültigkeit haben. Rechtsverbindlich vor allem in dem Sinne, als dass die Signatarstaaten einer Konvention sich dazu verpflichten, diese spätestens ein Jahr nach Beschluss den nationalen Entscheidungsgremien, d.h. Parlament, Bundestag etc., vorzulegen und über die Ratifizierung sowie die Umsetzung in die nationale Gesetzgebung zu verfügen.[9]
Vor dem Hintergrund der sozialen Gerechtigkeit, Sicherheit, Freiheit und Menschenwürde beschäftigt sich die ILO bereits seit den 1920er Jahren mit Minderheiten und indigenen Völkern, insbesondere im Kontext der Zwangsarbeitsverhältnisse auf den Plantagen Südamerikas, denen auch indigene ArbeiterInnen ausgesetzt waren.[10] 1936 verabschiedete die ILO das Übereinkommen über die „Anwerbung eingeborener Arbeitnehmer“ (Recruiting of Indigenous Workers), das indigene ArbeiternehmerInnen erstmals erwähnt. Im Zuge weiterer Konventionen, wie zum Beispiel der Konvention 107, die jahrzehntelang das einzige internationale Rechtsinstrument zum Schutz der indigenen Bevölkerung war, etablierte sich die ILO in Sozialfragen zu indigenen Völkern. (vgl. Kuppe 2011)
Die ILO-Konvention 169[11]
Das Übereinkommen 169 über „eingeborene und in Stämmen lebende Völker in unabhängigen Ländern“ (Indigenous and Tribal Peoples Convention) wurde im Jahr 1989 verabschiedet und trat im September 1991 in Kraft. In insgesamt 44 Artikel verpflichten sich die Signatarstaaten einerseits zur Anerkennung der Existenz indigener Völker und andererseits zur Ermöglichung ihrer selbstbestimmten Entwicklung und Kontrolle über Land, Recht, Ressourcen, Lebensweise, Sprache und Religion. Der ersten Artikel der Konvention hält fest, wer mit dem Begriff „indigene Völker“ gemeint ist: „a) in Stämmen lebende Völker in unabhängigen Ländern, die sich infolge ihrer sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Verhältnisse von anderen Teilen der nationalen Gemeinschaft unterscheiden […]; b) Völker in unabhängigen Ländern, die als Eingeborene gelten, weil sie von Bevölkerungsgruppen abstammen, die in dem Land oder in einem geographischen Gebiet, zu dem das Land gehört, zur Zeit der Eroberung oder Kolonisierung oder der Festlegung der gegenwärtigen Staatsgrenzen ansässig waren und die, unbeschadet ihrer Rechtsstellung, einige oder alle ihrer traditionellen sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Einrichtungen beibehalten.“ (ILO 1989: K-169)
Im Gegensatz zur Vorgänger-Konvention 107, die von „indigener Bevölkerung“ spricht, wurde hier der Begriff “indigene Völker“ gewählt, um die Existenz indigener Gemeinschaften im Sinne eigenständiger, dauerhafter soziopolitischer und kultureller Einheiten mit den entsprechenden politischen Rechten innerhalb eines souveränen Staatsgebietes, zu betonen.[12] Zuvor war der Begriff „indigene Bevölkerung“ in dem Sinne verwendet worden, als dass indigene Kulturen nur von kurzer Dauer wären und sich mit dem Einzug der Moderne assimilieren und auflösen würden. (Merino 2013:15)
Während also die Anerkennung als Volk mit dem unumstrittenen Recht auf Selbstbestimmung eine große Errungenschaft hinsichtlich der Aufarbeitung der Kolonialherrschaft bedeutet (Schilling-Vacaflor 2013:10), weist jedoch schon der dritte Paragraph des ersten Artikels des Übereinkommens unmissverständlich darauf hin, dass der Begriff „Volk“ nicht so ausgelegt werden darf, „als hätte er irgendwelche Auswirkungen hinsichtlich der Rechte, die nach dem Völkerrecht mit diesem Ausdruck verbunden sein könnten“. (ILO 1989: K-169) Dies vor allem, um eine rechtswirksame Grundlage für separatistische Bestrebungen zu vermeiden (Merino 2013:8).
Somit bleibt die Konvention hinsichtlich des Rechts auf Selbstbestimmung ambivalent. Zum einen bestätigt sie mit dem Begriff „indigene Völker“ den Anspruch auf Autonomie, beschränkt dessen Reichweite jedoch gleichzeitig auf die Regionalität der besiedelten Gebiete innerhalb eines staatlichen Territoriums und dessen Gesetzgebung – die Grenzen verschwimmen. In diesem Spannungsverhältnis von internationalem Recht, Staatssouveränität und Selbstbestimmung sind vor allem Artikel 6 und 7 der Konvention von wesentlicher Bedeutung. In Artikel 6 verpflichten sich die Signatarstaaten vor der Annahme legislativer und administrativer Maßnahmen sowie vor der Formulierung und Autorisierung von Explorations- und Abbauprojekten natürlicher Ressourcen, Konsultationen zur Zustimmung und zum Einverständnis der jeweils betroffenen indigenen Gemeinden durchzuführen. (Schilling-Vacaflor 2013:13) Artikel 7 wiederum sichert den indigenen Völkern das Recht zu, ihre eigenen Prioritäten des Entwicklungsprozesses festzulegen, soweit dieser sich auf ihre territorialen, kulturellen oder geistigen Lebenswelten auswirkt.
Damit einher gehen auch die Inhalte der Artikel 13 und 14, welche die Achtung und Anerkennung des von indigenen Völkern besiedelten oder anderweitig genutzten Territoriums genauso einfordern wie die Festlegung der Eigentums- und Besitzrechte, was vor allem bei der Nutzung der mineralischen oder unterirdischen Ressourcen und bei der staatlichen Veräußerung von Land eine Rolle spielt und in den Artikeln 15 und 17 thematisiert wird. So spricht das Übereinkommen in Artikel 15 den betroffenen indigenen Gemeinden ausdrücklich das Recht zu, sich an der Nutzung, Bewirtschaftung und Erhaltung der Ressourcen zu beteiligen und verpflichtet die Regierungen Verfahren festzulegen, mit deren Hilfe sie das Ausmaß der Beeinträchtigung auf ihre Lebensweise und ihren Lebensraum evaluieren. Die betroffenen indigenen Gemeinden sollen am Nutzen solcher Tätigkeiten teilhaben und müssen einen angemessenen Ersatz für alle Schäden erhalten, die sie infolge solcher Tätigkeiten erleiden. (ILO 1989: K-169) Artikel 17 sichert den betroffenen indigenen Gemeinden auch eine Konsultation bei Veräußerungen von dem von ihnen genutzten Land zu. Personen, die diesen Gemeinschaften nicht angehören, sind daran zu hindern, Eigentums-, Nutzungs- und Besitzrechte über deren Grund und Boden zu erwerben. (ILO 1989: K-169)
Bei einer konventionskonformen Umsetzung der eben beschriebenen Rechte der indigenen Bevölkerung sowie der Verpflichtungen der Signatarstaaten käme es wohl kaum zu Umwelt- und Ressourcenkonflikten, wie sie einleitend exemplarisch geschildert wurden. Deshalb federt Artikel 34 die enorme Schlagkraft der Konvention ab, in dem er besagt, dass Art und Umfang der zur Durchführung dieses Übereinkommens zu treffenden Maßnahmen flexibel zu gestalten seien, wobei auf die besonderen Verhältnisse jedes Landes Rücksicht zu nehmen ist. (ILO 1989: K-169) Darunter fällt auch, welche Bevölkerungsgruppen der jeweilige Staat als indigen anerkennt.
Das Recht auf vorherige Konsultation
Dreh- und Angelpunkt der Konvention 169 stellen somit die in den Artikeln 6, 7, 15 und 17 explizit angeführten Konsultations- und Partizipationsverfahren dar. Die vorherigen Konsultationen sind im letzten Jahrzehnt zu einem der Kernthemen in den Beziehungen zwischen lateinamerikanischen Staaten und ihren indigenen Bevölkerungen hinsichtlich der natürlichen Ressourcen- und Infrastrukturpolitik geworden. Ziel der Konsultationen ist es, vor der Durchführung von politischen, sozialen, ökologischen und ökonomischen Maßnahmen seitens der Regierung oder durch staatlich beauftragte Unternehmen, Bestimmungen auszuarbeiten, mit denen sich die betroffene indigene Bevölkerung zur Nutzung ihres Lebensraums einverstanden erklärt. (Schilling-Vacaflor 2013:4,10)
In Artikel 6 heißt es dazu im Wortlaut, dass die Regierungen „a) die betreffenden Völker durch geeignete Verfahren und insbesondere durch ihre repräsentativen Einrichtungen zu konsultieren [haben], wann immer gesetzgeberische oder administrative Maßnahmen, die sie unmittelbar berühren können, erwogen werden; […] 2. Die in Anwendung dieses Übereinkommens vorgenommenen Konsultationen sind in gutem Glauben und in einer den Umständen entsprechenden Form mit dem Ziel durchzuführen, Einverständnis oder Zustimmung bezüglich der vorgeschlagenen Maßnahmen zu erreichen.“ (ILO 1989: K-169)
Auffallend an diesem Passus ist die Vermeidung eines negativen Ausgangs hinsichtlich der geplanten Maßnahmen, was bedeutet, dass es im Falle einer Ablehnung keine festgelegte Vorgehensweise gibt. Folglich bleibt der Staat als letzte Entscheidungsinstanz bestehen, der sich einen Handlungsspielraum im Zuge des nationalen Interesses vorbehält. So wird im Kontext der Zielerreichung weder in der Konvention 169 noch in irgendeinem anderen internationalen Übereinkommen ein Vetorecht für die betroffene indigene Bevölkerung erwähnt. (Merino 2013:32) Wenn eine Übereinstimmung zwischen der indigenen Bevölkerung und dem durchführenden Organ über die Umsetzung einer Maßnahme obligatorisch ist, spricht man vom „Recht auf freie, vorherige und informierte Zustimmung“ (free prior and informed consent), das in der Erklärung der Vereinten Nationen über die Rechte der indigenen Völker[13] im Jahr 2007 ausformuliert wurde. Diese hat eine starke politische Bedeutung, ist jedoch im Gegensatz zur Konvention 169 für die Signatarstaaten nicht rechtsverbindlich. (Schilling-Vacaflor 2013:10, 14ff; UN 2008:UNDRIP)
Die Umsetzung auf nationaler Ebene
Trotzdem das Recht auf vorherige Konsultation in den Verfassungen der lateinamerikanischen Signatarstaaten der Konvention 169 aufgenommen wurde, fehlt in allen Ländern bis auf Peru, die Verankerung in der nationalen Gesetzgebung.
Das Konsultationsgesetz, welches in Peru im September 2011 nach langwierigen Verhandlungen in der Regierung, verabschiedet wurde, war mit der Beteiligung indigener RepräsentantInnen erarbeitet worden. (Merino 2013:121ff) Der Erlass des Gesetzes wurde im Wesentlichen durch massiven nationalen und internationalen Druck auf den Weg gebracht. Dieser entstand als es im Jahr 2009 nahe der nordperuanischen Stadt Bagua zu Protesten von indigenen Organisationen gegen ein Paket an neoliberalen Gesetzesdekreten kam, die in gewaltsamen Ausschreitungen zwischen Polizei, Militär und Demonstrierenden endeten. Im Rahmen des Anpassungsprozesses an das Freihandelsabkommen mit den USA sollten im Schnellverfahren 100 Gesetzesdekrete erlassen werden, welche die Privatisierung von kollektivem Landbesitz indigener Dorfgemeinschaften vereinfachen, die Erweiterung ihrer Landtitel einschränken und den Ausverkauf ihres Landes an Privatunternehmen ermöglichen sollten. (Meentzen 2009:5, vgl. Merino 2013) Da diese Änderungen die indigenen Gemeinden direkt betrafen, diese dazu jedoch nicht konsultiert worden waren, forderten sie mittels Straßenblockaden ihr Mitspracherecht ein. Zur Aufarbeitung der Geschehnisse richtete die peruanische Regierung vier Dialog- und Arbeitsgruppen ein, in welchen die Forderungen der größten indigenen Organisationen diskutiert und Gesetzesvorschläge zur Durchsetzung ihrer Rechte entworfen wurden. Eine dieser Dialoggruppen war mit der Erarbeitung des Rechts auf vorherige Konsultation betraut, aus deren Vorschlag mit einigen Änderungen das Konsultationsgesetz entstand. (Merino 2013: 46ff, Schilling-Vacaflor 2013:23f)
In den restlichen Signatarstaaten Lateinamerikas variieren die erlassenen Rechtsverordnungen bezüglich der vorherigen Konsultation je nach Interpretation der einzelnen Artikel. Laut dem ehemaligen VN-Sonderberichterstatter für die Rechte indigener Völker Rodolfo Stavenhagen (bis 2008), ist zum Beispiel die kolumbianische Verfassung eine der progressivsten in Lateinamerika hinsichtlich der Aufnahme territorialer Rechte indigener Gemeinden und deren Selbstverwaltung. (Merino 2013:80; Pinto 2013:4)[14] Denn in dieser wird das Recht auf vorherige Konsultation zum Abbau und zur Nutzung natürlicher Ressourcen in indigenen Territorien festgelegt. (Merino 2013:81) Allerdings mit der Einschränkung, dass nur diejenigen indigenen Gemeinden befragt werden müssen, die über einen offiziellen Landtitel verfügen, was viele indigene wie nicht-indigene Gemeinden ohne kollektiven Landtitel ausschließt. Auch dürfen die Konsultationen nicht länger als 20 Tage in Anspruch nehmen, was enormen Zeitdruck bewirkt und entsprechend wenig Raum für Dialog und Verhandlungen lässt. (Schilling-Vacaflor 2013:22)
Bolivien als plurinationaler Staat hat den komplexesten konstitutionellen Rahmen hinsichtlich indigener Rechte. Folglich gibt es eine Rechtsverordnung zur Durchführung vorheriger Konsultationen, die hohe Akzeptanz in der indigenen Bevölkerung genießt. Diese betrifft jedoch nur die Erdgas- und Erdölaktivitäten und klammert alle anderen Infrastruktur-, Wasserkraft- und Bergbauprojekte aus. (Pinto 2013:5,13; Schilling-Vacaflor 2013:23)
Ecuador, das sich ebenfalls als plurinationaler Staat bezeichnet, verfügt hingegen über wenig Praktiken und Normen hinsichtlich der Konsultationen. Eines der wenigen Dekrete hält fest, dass durch Konsultationen erzielte Abkommen und Einigungen nur umzusetzen sind, wenn diese technisch und ökonomisch machbar sind, was meist im Ermessen des durchführenden Unternehmens liegt. (Pinto 2013:5,18; Schilling-Vacaflor 2013:23)
So schreiben sich die Einschränkungen der Konvention 169 in der nationalen Gesetzgebung fort. Die praktische Umsetzung des Rechts auf vorherige Konsultation ist und bleibt in vielen der lateinamerikanischen Signatarstaaten, sowie auch in Peru, weit davon entfernt, dem Übereinkommen zu entsprechen. Betroffene Bevölkerungsgruppen erfahren häufig erst bei Baubeginn von Ressourcen- und Infrastrukturprojekten in ihren Lebensräumen und können erst im Nachhinein auf die Maßnahme reagieren und Einfluss nehmen. Es kommt auch vor, dass vorherige Konsultationen für rechtmäßig erklärt wurden, die sich nicht an repräsentative Einrichtungen der betroffenen Gruppen richteten, wie in Artikel 6.2 festgehalten, sondern in denen lediglich einzelne indigene VertreterInnen durch Korruption oder Manipulation ihre Zustimmung gegeben hatten. (Schilling-Vacaflor 2013:7) In diesem Kontext ist es nicht nur von immenser Bedeutung, die Zusammensetzung einer vermeintlich homogenen Zielgruppe der Konsultationen kritisch zu hinterfragen, die letztendlich das Einverständnis zu den in Frage stehenden Maßnahmen gibt, sondern auch den Umstand, welche der involvierten Parteien die Konsultation durchführt. Dazu sind zum einen die zuständigen staatlichen Ministerien (Energie, Bergbau etc.) angehalten, zum anderen führen mitunter auch die extraktiven Unternehmen selbst die Konsultationen durch. Diese sind hinsichtlich der Maßnahme beide weder unabhängig noch neutral.
Vorherige Konsultation als Instrument zur Demokratisierung der Naturverhältnisse
– oder wie viel Druck ist notwendig?
Erklärtes Ziel der ILO ist die Förderung des Dialogs zwischen den Regierungen und den Sozialpartnern, damit die Konsensbildung und die demokratische Beteiligung derer, die die Hauptverantwortung für die Gestaltung der Arbeits- und folglich der Lebenswelt tragen, gefördert werden. (ILO 2007:6) Dieser „soziale Dialog“ kann in Form von Verhandlungen, Beratungen oder Meinungsaustausch zwischen den Vertretungen der ArbeitgeberInnen, ArbeitnehmerInnen und Regierungen stattfinden und soll als flexibles Instrument gehandhabt werden, das es erlaubt, soziale Transformationen so weit wie möglich zu begleiten sowie wirtschaftliche und soziale Ziele zu erreichen. (ILO 2007:6) Die ILO weitete ihr Engagement in Sozialfragen kontinuierlich auf indigene Bevölkerungsgruppen aus. (Kuppe 2011:11) Der von ihr postulierte „soziale Dialog“ zwischen unterschiedlichen InteressensvertreterInnen wird in der Inklusion und politischen Teilhabe indigener Bevölkerungsgruppen weitergeführt und kulminiert im Recht auf vorherige Konsultation in Artikel 6 der Konvention 169, die auch als interkultureller oder plurinationaler Dialog verstanden werden kann.
Dieses Partizipations- und Konsultationsverfahren erhöht die Legitimität politischer Entscheidungen und kann zur Prävention von Konflikten beitragen. (Vacaflor-Schilling 2013:5) Durch Partizipation und die Aufnahme indigener Anliegen und Forderungen in die Politik können die demokratische Qualität verbessert sowie lokale und nationale Interessen und Perspektiven ausgehandelt werden. (Vacaflor-Schilling 2012:11) Die Konsultationen können so zu einer Gerechtigkeit im Sinne der deliberativen, beratenden Demokratie beitragen, welche öffentliche Diskurse betont. Deliberation wird dabei als Verhandlungsprozess verstanden, in dem Kommunikation und die Beteiligung der Bevölkerung in der Öffentlichkeit zentral sind: „Demokratische Selbstveränderung der Gesellschaft erfolgt konsensual auf Basis vernünftiger Deliberation in den entscheidungsbefugten Gremien des politischen Systems meist mittels Gesetz. Dem geht eine Politisierung gesellschaftlicher Bedürfnisse und Problemlagen in weiteren Öffentlichkeiten voraus.“ (Kreisky 2012:143f)
Dies führt unweigerlich zur Diskussion von Problemen und zur Austragung von Konflikten im öffentlichen Diskurs. Übertragen auf die Durchführung und die Auswirkungen der Umwelt- und Ressourcenprojekte, müsste der darüber vorherrschende Dissens durch vorherige Konsultation, als Politisierung in der Öffentlichkeit, in einen Konsens münden, der durch ein Abkommen von den beteiligten AkteurInnen ratifiziert und so im politischen System verankert wird. Ob die von extraktiven Tätigkeiten hervorgerufenen Konflikte zwischen Bevölkerung und Staat tatsächlich in einem Diskurs mit gleichwertigen Ausgangspositionen stattfinden kann, bleibt jedoch zweifelhaft.
Jedem Konflikt liegt jedoch das Potenzial der Deliberation zugrunde, welches die Verhandlungsposition der AkteurInnen stärkt, die gegenüber dem Staat und der extraktiven Unternehmen ihre Rechte einfordern. Einige Beispiele zeugen davon, wie die indigene Bevölkerung im Zuge von Konsultationen ihre Interessen erfolgreich vertreten und durchsetzen konnte oder anhand selbstorganisierter „Gegen-Konsultationen“ ihren Widerstand gegen Rohstoffförderungs- oder Infrastrukturprojekte ebenso erfolgreich öffentlich kundtat. (Schilling-Vacaflor 2013: 34ff) Denn durch die Mobilisierung der Gesellschaft konnten und können wichtige institutionelle, soziale und juristische Änderungen erreicht werden, wie unter anderem das Konsultationsgesetz in Peru beweist. Dieses zeigt jedoch auch, dass erst unter massivem politischem Druck Veränderungen entstehen.
Wie groß muss der Druck der Öffentlichkeit sein, wie weit über regionale und nationale Grenzen hinaus muss er reichen, durch welche Gesellschaftsschichten muss er gehen – und wie viele Menschenleben muss er kosten, um wirksam zu sein?
Im eingangs erwähnten Beispiel erklärte sich das Betreiberunternehmen des Kupferbergwerks nach dem Aufkommen erneuter Proteste erst nach über einem Monat Streik, Ausschreitungen und einigen Toten dazu bereit, die Bedenken der bäuerlichen Bevölkerung mit Informationsveranstaltungen und der Veröffentlichung der (erneuten) Umweltverträglichkeitsprüfung zu zerstreuen. Laut der Vizeministerin für Interkulturalität Patricia Balbuena greife in diesem Fall das 2011 beschlossene Konsultationsgesetz nicht.[15] Einerseits, weil das Projekt vor dem Erlass des Gesetzes genehmigt worden wäre und andererseits, weil das Gesetz lediglich für indigene Gemeinden gälte. Denn in Peru wird zwischen Comunidades Nativas („angestammte“ Gemeinden) im Amazonastiefland und Comunidades Campesinas (bäuerliche Gemeinden) im Andenhochland unterschieden. Da es sich bei den von den Auswirkungen des Kupferbergwerks betroffenen Gemeinden um Comunidades Campesinas handelt, in welchen im Gegensatz zu den Comunidades Nativas keine staatlich identifizierten indigenen Bevölkerungsgruppen leben, fallen sie nicht unter das Konsultationsgesetz. In Anbetracht der Tatsache, dass mit der Landreform im Jahre 1969 alle eingetragenen Comunidades Indígenas (indigene Gemeinden) in den peruanischen Anden in Comunidades Campesinas umbenannt wurden, mutet diese Begründung grotesk an.
Statt öffentlichem Druck: öffentliche Aushandlungsprozesse
Der sich in den letzten 20 Jahren kontinuierlich verstärkende Ruf nach Einhaltung der Konvention 169 und nach der Durchführung vorheriger Konsultationen zeigt die Existenz der vielen, lang ignorierten und unterschiedlichen Stimmen auf, die ein gleichberechtigtes Mitspracherecht und eine Auflösung der Machtasymmetrien einfordern. Dieser Ruf veranlasste die Vereinten Nationen 2007 zwar zur Verabschiedung einer wirksameren Fassung der vorherigen Konsultationen, nämlich in Form der freien, vorherigen und informierten Zustimmung in der Deklaration der Rechte der Indigenen Völker. Diese hat eine große politische und politisierende Aussagekraft. Denn sie kann dahingehend ausgelegt werden, dass auch nicht-indigene Bevölkerungsgruppen, deren Lebensraum durch Ressourcenabbauprojekte bedroht ist, ihr Recht auf freie, vorherige und informierte Zustimmung geltend machen können. (Schilling-Vacaflor 2013:19)
Doch schlussendlich bleibt auch in dieser Deklaration die Zielerreichung auf die Zustimmung der Bevölkerung zu einer bestimmten Maßnahme beschränkt und lässt keinen freien, vorherigen und informierten Aushandlungsprozess als öffentlichen Diskurs zu. Dieser würde mehr als einer Lösung Platz geben und nicht im Vorhinein das Ziel implizit festlegen, an welchem sich das Ergebnis im Laufe des Prozesses, mithilfe von Kompromissen statt auf Basis von Konsens, anpasst.
Die Wirkung der vorherigen Konsultation als Instrument zur Politisierung der Öffentlichkeit im Sinne einer deliberativen Demokratisierung der Naturverhältnisse kann immens sein. Auch wenn die Umsetzung viele Mängel aufweist, wirken Konsultationen potenziell in beide Richtungen und können ebenso in einem Einverständnis und der Zustimmung über die Nicht-Durchführung, wie in der Annullierung, Transformation oder Expansion der Maßnahmen bezüglich aller verhandelnden Parteien enden.
Quellenverzeichnis
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[1]https://amerika21.de/2015/05/122096/tia-maria-mobilisierungen
[2] Am 26. Mai 2015 wurde über die Provinz Islay für 60 Tage der Ausnahmezustand verhängt. Bei Redaktionsschluss gab es zwar keine aktiven Proteste mehr, der Konflikt schwelt aber weiter.
[3]http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/home.php
[4]Prozentuelle Aufteilung der drei größten Konfliktbereiche: Conflictos ambientales 67,3%, Asuntos de gobierno local 10,9%, Demarcación territorial 7,1%.
[5] http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/conflictosportipo.php
[6] Argentinien, Bolivien, Brasilien, Chile, Costa Rica, Dominica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Kolumbien, Mexiko, Nicaragua, Paraguay, Peru und Venezuela.
[7]http://www.ilo.org/berlin/ziele-aufgaben/verfassung/lang–de/index.htm
[8] Die Begriffe „Übereinkommen“ und „Konvention“ werden in diesem Beitrag synonym verwendet.
[9]http://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10008119
[10]http://www.ilo169.de/argumente
[11] (ILO 1989:K-169) http://www.ilo169.de/konvention-169
[12]http://www.ilo169.de/argumente und http://www.gfbv.de/inhaltsDok.php?id=239
[13]Mehr dazu siehe United Declaration on the Right of Indigenous Peoples http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_en.pdf
[14] bez. Indigenes Recht siehe Kuppe 2011:10ff
[15]http://archivo.larepublica.pe/19-04-2015/consulta-previa-no-procede-para-el-proyecto-tia-maria
[:de]Das Recht auf vorherige Konsultation der ILO-Konvention 169 als Instrument zur Demokratisierung der Naturverhältnisse in Lateinamerika
Sandra Schett
Die Bedeutung der Mitbestimmung der Bevölkerung
Seit Ende März 2015 mobilisiert die bäuerliche Bevölkerung der südperuanischen Region Arequipa mit Demonstrationen, Streiks und Straßenblockaden gegen die Durchführung des geplanten Kupferbergwerks Tia Maria im Tal des Tambo-Flusses. Die Mine soll ab 2017 im offenen Tagebau bis zu 120.000 Tonnen Kupfer im Jahr fördern und würde damit zu den größten Kupferabbaustätten weltweit zählen[1]. Die Bevölkerung, die das Tal landwirtschaftlich nutzt und bereits jetzt unter Wasserknappheit leidet, fürchtet um ihre Existenzgrundlage durch die negativen ökologischen Auswirkungen auf Luft, Boden und Wasser. Im Laufe der Demonstrationen kam es zu gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen Protestierenden und Polizei, die mehrere Todesopfer und über hundert Schwerverletzte zur Folge hatten. Das veranlasste das Betreiberunternehmen Southern Perú Copper Corporation (SPCC) schließlich dazu, am 16. Mai weitere Pläne für den Ausbau der Mine für zwei Monate auszusetzen. Widerrufen wurde das Vorhaben jedoch trotz der Proteste nicht.[2]
Dieser Konflikt verdeutlicht die immense Bedeutung von Partizipation und Zustimmung der lokalen Bevölkerung bei der Planung und Durchführung von Projekten zur Rohstoffförderung und zum Infrastrukturausbau. In Lateinamerika war der globale Anstieg von Erdöl- und Erdgaspreisen in den Jahren 2004 bis 2009 für viele Staaten einer der ausschlaggebenden Gründe, die extraktiven Tätigkeiten zur Rohstoffförderung auszuweiten. Mit dieser Ausweitung nahm proportional auch die Anzahl der sozio-ökologischen Konflikte zwischen staatlichen Institutionen, Betreiberunternehmen und der Bevölkerung zu. So verzeichnete die peruanische Ombudsinstitution Defensoría del Pueblo[3], die landesweit monatlich alle aktiven und latenten sozialen Konflikte registriert, im Mai 2015 insgesamt 211 Konfliktfälle[4], wovon 143 als Umwelt- und Ressourcenkonflikte klassifiziert wurden: 95 davon standen in Relation mit Bergbauprojekten und 21 mit dem Abbau von fossilen Brennstoffen.[5]
Die lokale Bevölkerung, die von den ökologischen, ökonomischen und sozialen Auswirkungen der Rohstoffförderungsprojekte am meisten betroffen ist, fordert in Peru wie in vielen anderen lateinamerikanischen Ländern, verstärkt die Veränderung der ungleichen gesellschaftlichen und politischen Machtverhältnisse ein. Eine Machtasymmetrie, die vor allem indigene Bevölkerungsgruppen betrifft, die um ihr Recht auf Partizipation, Selbstbestimmung, Zugang zu Grund und Boden sowie Kontrolle über natürliche Ressourcen kämpfen. Diese Konflikte um gesellschaftliche Naturverhältnisse, welche die Beziehungsmuster und Auseinandersetzungen der Menschen mit ihrer Umwelt/Natur beschreiben sowie diese politisieren (Coy 2013:122), sind Ausgangspunkt der Forderungen nach einer Demokratisierung der Naturverhältnisse.
Um ihre Ansprüche rechtlich wirksam zu machen, beziehen sich indigene, aber auch andere zivilgesellschaftliche Organisationen auf die Konvention 169 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) über „eingeborene und in Stämmen lebende Völker in unabhängigen Ländern“ (Indigenous and Tribal Peoples Convention). Diese wurde von 15 lateinamerikanischen Staaten[6] ratifiziert und in die Verfassungen aufgenommen. Ein wichtiges Mittel im Kampf gegen die alleinige Verfügungsmacht des Staates ist insbesondere das in der Konvention 169 in Artikel 6 postulierte Recht auf vorherige Konsultation, welches die Partizipation, Mitbestimmung und im Endeffekt die Zustimmung der das entsprechende Land nutzenden indigenen Bevölkerung deklariert.
Davon ausgehend konzentriert sich die zentrale Fragestellung des vorliegenden Beitrags auf das Recht der vorherigen Konsultation als Instrument zur Demokratisierung der gesellschaftlichen Naturverhältnisse in Lateinamerika. Dazu werden zunächst die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) und ihr Geltungsbereich näher beleuchtet. Anschließend wird die Konventionen 169 und das Recht auf vorherige Konsultation erörtert sowie deren Rechtswirksamkeit und gesetzliche Umsetzung diskutiert. Denn obwohl dieses Recht eine enorme politische Tragweite zur Anerkennung indigener Gruppen bedeutet und eine wirksame Grundlage zur Einforderung ihrer Rechte schuf, bleiben bei der Anwendung in den einzelnen Staaten viele Defizite bestehen.
Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO)
Die Gründung der Internationalen Arbeitsorganisation bzw. International Labour Organization (ILO) im Jahre 1919 steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Ersten Weltkrieg. Die Verfassung der Organisation wurde im Rahmen der Pariser Friedenskonferenz von dem Ausschuss für internationale Gesetzgebung erarbeitet und ist Bestandteil des Friedensvertrags von Versailles.[7] Die Gründung und die Aufgaben der ILO beruhen auf der verfassungsgebenden Erkenntnis, dass „Weltfrieden auf Dauer nur auf Grundlage sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden kann“ (ILO 2007:2).
Die ILO ist die einzige dreigliedrige Organisation der Vereinten Nationen, die neben den RegierungsvertreterInnen der 185 Mitgliedsstaaten auch aus den RepräsentantInnen der ArbeitgeberInnen sowie der ArbeitnehmerInnen besteht, die alle gemeinsam und gleichberechtigt über politische Richtlinien und Programme entscheiden. (ILO 2007:1) Seit ihrer Gründung werden von der ILO internationale Arbeitsstandards und Rechtsnormen in Form von Übereinkommen[8] und Empfehlungen ausgearbeitet und verabschiedet. Diese befassen sich zum einen mit grundlegenden ArbeitnehmerInnenrechten wie der Vereinigungsfreiheit und der Koalitionsfreiheit, zum anderen auch mit Sozialschutz, Gesundheit, Arbeitsmigration sowie der Abschaffung von Zwangs- und Kinderarbeit. Das Verdienst der ILO ist es, sozialpolitische Fragen und soziale Rechte aus dem ausschließlich staatlichen Kontext gehoben und zu rechtsverbindlichen Normen transformiert zu haben, die internationale Gültigkeit haben. Rechtsverbindlich vor allem in dem Sinne, als dass die Signatarstaaten einer Konvention sich dazu verpflichten, diese spätestens ein Jahr nach Beschluss den nationalen Entscheidungsgremien, d.h. Parlament, Bundestag etc., vorzulegen und über die Ratifizierung sowie die Umsetzung in die nationale Gesetzgebung zu verfügen.[9]
Vor dem Hintergrund der sozialen Gerechtigkeit, Sicherheit, Freiheit und Menschenwürde beschäftigt sich die ILO bereits seit den 1920er Jahren mit Minderheiten und indigenen Völkern, insbesondere im Kontext der Zwangsarbeitsverhältnisse auf den Plantagen Südamerikas, denen auch indigene ArbeiterInnen ausgesetzt waren.[10] 1936 verabschiedete die ILO das Übereinkommen über die „Anwerbung eingeborener Arbeitnehmer“ (Recruiting of Indigenous Workers), das indigene ArbeiternehmerInnen erstmals erwähnt. Im Zuge weiterer Konventionen, wie zum Beispiel der Konvention 107, die jahrzehntelang das einzige internationale Rechtsinstrument zum Schutz der indigenen Bevölkerung war, etablierte sich die ILO in Sozialfragen zu indigenen Völkern. (vgl. Kuppe 2011)
Die ILO-Konvention 169[11]
Das Übereinkommen 169 über „eingeborene und in Stämmen lebende Völker in unabhängigen Ländern“ (Indigenous and Tribal Peoples Convention) wurde im Jahr 1989 verabschiedet und trat im September 1991 in Kraft. In insgesamt 44 Artikel verpflichten sich die Signatarstaaten einerseits zur Anerkennung der Existenz indigener Völker und andererseits zur Ermöglichung ihrer selbstbestimmten Entwicklung und Kontrolle über Land, Recht, Ressourcen, Lebensweise, Sprache und Religion. Der ersten Artikel der Konvention hält fest, wer mit dem Begriff „indigene Völker“ gemeint ist: „a) in Stämmen lebende Völker in unabhängigen Ländern, die sich infolge ihrer sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Verhältnisse von anderen Teilen der nationalen Gemeinschaft unterscheiden […]; b) Völker in unabhängigen Ländern, die als Eingeborene gelten, weil sie von Bevölkerungsgruppen abstammen, die in dem Land oder in einem geographischen Gebiet, zu dem das Land gehört, zur Zeit der Eroberung oder Kolonisierung oder der Festlegung der gegenwärtigen Staatsgrenzen ansässig waren und die, unbeschadet ihrer Rechtsstellung, einige oder alle ihrer traditionellen sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Einrichtungen beibehalten.“ (ILO 1989: K-169)
Im Gegensatz zur Vorgänger-Konvention 107, die von „indigener Bevölkerung“ spricht, wurde hier der Begriff “indigene Völker“ gewählt, um die Existenz indigener Gemeinschaften im Sinne eigenständiger, dauerhafter soziopolitischer und kultureller Einheiten mit den entsprechenden politischen Rechten innerhalb eines souveränen Staatsgebietes, zu betonen.[12] Zuvor war der Begriff „indigene Bevölkerung“ in dem Sinne verwendet worden, als dass indigene Kulturen nur von kurzer Dauer wären und sich mit dem Einzug der Moderne assimilieren und auflösen würden. (Merino 2013:15)
Während also die Anerkennung als Volk mit dem unumstrittenen Recht auf Selbstbestimmung eine große Errungenschaft hinsichtlich der Aufarbeitung der Kolonialherrschaft bedeutet (Schilling-Vacaflor 2013:10), weist jedoch schon der dritte Paragraph des ersten Artikels des Übereinkommens unmissverständlich darauf hin, dass der Begriff „Volk“ nicht so ausgelegt werden darf, „als hätte er irgendwelche Auswirkungen hinsichtlich der Rechte, die nach dem Völkerrecht mit diesem Ausdruck verbunden sein könnten“. (ILO 1989: K-169) Dies vor allem, um eine rechtswirksame Grundlage für separatistische Bestrebungen zu vermeiden (Merino 2013:8).
Somit bleibt die Konvention hinsichtlich des Rechts auf Selbstbestimmung ambivalent. Zum einen bestätigt sie mit dem Begriff „indigene Völker“ den Anspruch auf Autonomie, beschränkt dessen Reichweite jedoch gleichzeitig auf die Regionalität der besiedelten Gebiete innerhalb eines staatlichen Territoriums und dessen Gesetzgebung – die Grenzen verschwimmen. In diesem Spannungsverhältnis von internationalem Recht, Staatssouveränität und Selbstbestimmung sind vor allem Artikel 6 und 7 der Konvention von wesentlicher Bedeutung. In Artikel 6 verpflichten sich die Signatarstaaten vor der Annahme legislativer und administrativer Maßnahmen sowie vor der Formulierung und Autorisierung von Explorations- und Abbauprojekten natürlicher Ressourcen, Konsultationen zur Zustimmung und zum Einverständnis der jeweils betroffenen indigenen Gemeinden durchzuführen. (Schilling-Vacaflor 2013:13) Artikel 7 wiederum sichert den indigenen Völkern das Recht zu, ihre eigenen Prioritäten des Entwicklungsprozesses festzulegen, soweit dieser sich auf ihre territorialen, kulturellen oder geistigen Lebenswelten auswirkt.
Damit einher gehen auch die Inhalte der Artikel 13 und 14, welche die Achtung und Anerkennung des von indigenen Völkern besiedelten oder anderweitig genutzten Territoriums genauso einfordern wie die Festlegung der Eigentums- und Besitzrechte, was vor allem bei der Nutzung der mineralischen oder unterirdischen Ressourcen und bei der staatlichen Veräußerung von Land eine Rolle spielt und in den Artikeln 15 und 17 thematisiert wird. So spricht das Übereinkommen in Artikel 15 den betroffenen indigenen Gemeinden ausdrücklich das Recht zu, sich an der Nutzung, Bewirtschaftung und Erhaltung der Ressourcen zu beteiligen und verpflichtet die Regierungen Verfahren festzulegen, mit deren Hilfe sie das Ausmaß der Beeinträchtigung auf ihre Lebensweise und ihren Lebensraum evaluieren. Die betroffenen indigenen Gemeinden sollen am Nutzen solcher Tätigkeiten teilhaben und müssen einen angemessenen Ersatz für alle Schäden erhalten, die sie infolge solcher Tätigkeiten erleiden. (ILO 1989: K-169) Artikel 17 sichert den betroffenen indigenen Gemeinden auch eine Konsultation bei Veräußerungen von dem von ihnen genutzten Land zu. Personen, die diesen Gemeinschaften nicht angehören, sind daran zu hindern, Eigentums-, Nutzungs- und Besitzrechte über deren Grund und Boden zu erwerben. (ILO 1989: K-169)
Bei einer konventionskonformen Umsetzung der eben beschriebenen Rechte der indigenen Bevölkerung sowie der Verpflichtungen der Signatarstaaten käme es wohl kaum zu Umwelt- und Ressourcenkonflikten, wie sie einleitend exemplarisch geschildert wurden. Deshalb federt Artikel 34 die enorme Schlagkraft der Konvention ab, in dem er besagt, dass Art und Umfang der zur Durchführung dieses Übereinkommens zu treffenden Maßnahmen flexibel zu gestalten seien, wobei auf die besonderen Verhältnisse jedes Landes Rücksicht zu nehmen ist. (ILO 1989: K-169) Darunter fällt auch, welche Bevölkerungsgruppen der jeweilige Staat als indigen anerkennt.
Das Recht auf vorherige Konsultation
Dreh- und Angelpunkt der Konvention 169 stellen somit die in den Artikeln 6, 7, 15 und 17 explizit angeführten Konsultations- und Partizipationsverfahren dar. Die vorherigen Konsultationen sind im letzten Jahrzehnt zu einem der Kernthemen in den Beziehungen zwischen lateinamerikanischen Staaten und ihren indigenen Bevölkerungen hinsichtlich der natürlichen Ressourcen- und Infrastrukturpolitik geworden. Ziel der Konsultationen ist es, vor der Durchführung von politischen, sozialen, ökologischen und ökonomischen Maßnahmen seitens der Regierung oder durch staatlich beauftragte Unternehmen, Bestimmungen auszuarbeiten, mit denen sich die betroffene indigene Bevölkerung zur Nutzung ihres Lebensraums einverstanden erklärt. (Schilling-Vacaflor 2013:4,10)
In Artikel 6 heißt es dazu im Wortlaut, dass die Regierungen „a) die betreffenden Völker durch geeignete Verfahren und insbesondere durch ihre repräsentativen Einrichtungen zu konsultieren [haben], wann immer gesetzgeberische oder administrative Maßnahmen, die sie unmittelbar berühren können, erwogen werden; […] 2. Die in Anwendung dieses Übereinkommens vorgenommenen Konsultationen sind in gutem Glauben und in einer den Umständen entsprechenden Form mit dem Ziel durchzuführen, Einverständnis oder Zustimmung bezüglich der vorgeschlagenen Maßnahmen zu erreichen.“ (ILO 1989: K-169)
Auffallend an diesem Passus ist die Vermeidung eines negativen Ausgangs hinsichtlich der geplanten Maßnahmen, was bedeutet, dass es im Falle einer Ablehnung keine festgelegte Vorgehensweise gibt. Folglich bleibt der Staat als letzte Entscheidungsinstanz bestehen, der sich einen Handlungsspielraum im Zuge des nationalen Interesses vorbehält. So wird im Kontext der Zielerreichung weder in der Konvention 169 noch in irgendeinem anderen internationalen Übereinkommen ein Vetorecht für die betroffene indigene Bevölkerung erwähnt. (Merino 2013:32) Wenn eine Übereinstimmung zwischen der indigenen Bevölkerung und dem durchführenden Organ über die Umsetzung einer Maßnahme obligatorisch ist, spricht man vom „Recht auf freie, vorherige und informierte Zustimmung“ (free prior and informed consent), das in der Erklärung der Vereinten Nationen über die Rechte der indigenen Völker[13] im Jahr 2007 ausformuliert wurde. Diese hat eine starke politische Bedeutung, ist jedoch im Gegensatz zur Konvention 169 für die Signatarstaaten nicht rechtsverbindlich. (Schilling-Vacaflor 2013:10, 14ff; UN 2008:UNDRIP)
Die Umsetzung auf nationaler Ebene
Trotzdem das Recht auf vorherige Konsultation in den Verfassungen der lateinamerikanischen Signatarstaaten der Konvention 169 aufgenommen wurde, fehlt in allen Ländern bis auf Peru, die Verankerung in der nationalen Gesetzgebung.
Das Konsultationsgesetz, welches in Peru im September 2011 nach langwierigen Verhandlungen in der Regierung, verabschiedet wurde, war mit der Beteiligung indigener RepräsentantInnen erarbeitet worden. (Merino 2013:121ff) Der Erlass des Gesetzes wurde im Wesentlichen durch massiven nationalen und internationalen Druck auf den Weg gebracht. Dieser entstand als es im Jahr 2009 nahe der nordperuanischen Stadt Bagua zu Protesten von indigenen Organisationen gegen ein Paket an neoliberalen Gesetzesdekreten kam, die in gewaltsamen Ausschreitungen zwischen Polizei, Militär und Demonstrierenden endeten. Im Rahmen des Anpassungsprozesses an das Freihandelsabkommen mit den USA sollten im Schnellverfahren 100 Gesetzesdekrete erlassen werden, welche die Privatisierung von kollektivem Landbesitz indigener Dorfgemeinschaften vereinfachen, die Erweiterung ihrer Landtitel einschränken und den Ausverkauf ihres Landes an Privatunternehmen ermöglichen sollten. (Meentzen 2009:5, vgl. Merino 2013) Da diese Änderungen die indigenen Gemeinden direkt betrafen, diese dazu jedoch nicht konsultiert worden waren, forderten sie mittels Straßenblockaden ihr Mitspracherecht ein. Zur Aufarbeitung der Geschehnisse richtete die peruanische Regierung vier Dialog- und Arbeitsgruppen ein, in welchen die Forderungen der größten indigenen Organisationen diskutiert und Gesetzesvorschläge zur Durchsetzung ihrer Rechte entworfen wurden. Eine dieser Dialoggruppen war mit der Erarbeitung des Rechts auf vorherige Konsultation betraut, aus deren Vorschlag mit einigen Änderungen das Konsultationsgesetz entstand. (Merino 2013: 46ff, Schilling-Vacaflor 2013:23f)
In den restlichen Signatarstaaten Lateinamerikas variieren die erlassenen Rechtsverordnungen bezüglich der vorherigen Konsultation je nach Interpretation der einzelnen Artikel. Laut dem ehemaligen VN-Sonderberichterstatter für die Rechte indigener Völker Rodolfo Stavenhagen (bis 2008), ist zum Beispiel die kolumbianische Verfassung eine der progressivsten in Lateinamerika hinsichtlich der Aufnahme territorialer Rechte indigener Gemeinden und deren Selbstverwaltung. (Merino 2013:80; Pinto 2013:4)[14] Denn in dieser wird das Recht auf vorherige Konsultation zum Abbau und zur Nutzung natürlicher Ressourcen in indigenen Territorien festgelegt. (Merino 2013:81) Allerdings mit der Einschränkung, dass nur diejenigen indigenen Gemeinden befragt werden müssen, die über einen offiziellen Landtitel verfügen, was viele indigene wie nicht-indigene Gemeinden ohne kollektiven Landtitel ausschließt. Auch dürfen die Konsultationen nicht länger als 20 Tage in Anspruch nehmen, was enormen Zeitdruck bewirkt und entsprechend wenig Raum für Dialog und Verhandlungen lässt. (Schilling-Vacaflor 2013:22)
Bolivien als plurinationaler Staat hat den komplexesten konstitutionellen Rahmen hinsichtlich indigener Rechte. Folglich gibt es eine Rechtsverordnung zur Durchführung vorheriger Konsultationen, die hohe Akzeptanz in der indigenen Bevölkerung genießt. Diese betrifft jedoch nur die Erdgas- und Erdölaktivitäten und klammert alle anderen Infrastruktur-, Wasserkraft- und Bergbauprojekte aus. (Pinto 2013:5,13; Schilling-Vacaflor 2013:23)
Ecuador, das sich ebenfalls als plurinationaler Staat bezeichnet, verfügt hingegen über wenig Praktiken und Normen hinsichtlich der Konsultationen. Eines der wenigen Dekrete hält fest, dass durch Konsultationen erzielte Abkommen und Einigungen nur umzusetzen sind, wenn diese technisch und ökonomisch machbar sind, was meist im Ermessen des durchführenden Unternehmens liegt. (Pinto 2013:5,18; Schilling-Vacaflor 2013:23)
So schreiben sich die Einschränkungen der Konvention 169 in der nationalen Gesetzgebung fort. Die praktische Umsetzung des Rechts auf vorherige Konsultation ist und bleibt in vielen der lateinamerikanischen Signatarstaaten, sowie auch in Peru, weit davon entfernt, dem Übereinkommen zu entsprechen. Betroffene Bevölkerungsgruppen erfahren häufig erst bei Baubeginn von Ressourcen- und Infrastrukturprojekten in ihren Lebensräumen und können erst im Nachhinein auf die Maßnahme reagieren und Einfluss nehmen. Es kommt auch vor, dass vorherige Konsultationen für rechtmäßig erklärt wurden, die sich nicht an repräsentative Einrichtungen der betroffenen Gruppen richteten, wie in Artikel 6.2 festgehalten, sondern in denen lediglich einzelne indigene VertreterInnen durch Korruption oder Manipulation ihre Zustimmung gegeben hatten. (Schilling-Vacaflor 2013:7) In diesem Kontext ist es nicht nur von immenser Bedeutung, die Zusammensetzung einer vermeintlich homogenen Zielgruppe der Konsultationen kritisch zu hinterfragen, die letztendlich das Einverständnis zu den in Frage stehenden Maßnahmen gibt, sondern auch den Umstand, welche der involvierten Parteien die Konsultation durchführt. Dazu sind zum einen die zuständigen staatlichen Ministerien (Energie, Bergbau etc.) angehalten, zum anderen führen mitunter auch die extraktiven Unternehmen selbst die Konsultationen durch. Diese sind hinsichtlich der Maßnahme beide weder unabhängig noch neutral.
Vorherige Konsultation als Instrument zur Demokratisierung der Naturverhältnisse
– oder wie viel Druck ist notwendig?
Erklärtes Ziel der ILO ist die Förderung des Dialogs zwischen den Regierungen und den Sozialpartnern, damit die Konsensbildung und die demokratische Beteiligung derer, die die Hauptverantwortung für die Gestaltung der Arbeits- und folglich der Lebenswelt tragen, gefördert werden. (ILO 2007:6) Dieser „soziale Dialog“ kann in Form von Verhandlungen, Beratungen oder Meinungsaustausch zwischen den Vertretungen der ArbeitgeberInnen, ArbeitnehmerInnen und Regierungen stattfinden und soll als flexibles Instrument gehandhabt werden, das es erlaubt, soziale Transformationen so weit wie möglich zu begleiten sowie wirtschaftliche und soziale Ziele zu erreichen. (ILO 2007:6) Die ILO weitete ihr Engagement in Sozialfragen kontinuierlich auf indigene Bevölkerungsgruppen aus. (Kuppe 2011:11) Der von ihr postulierte „soziale Dialog“ zwischen unterschiedlichen InteressensvertreterInnen wird in der Inklusion und politischen Teilhabe indigener Bevölkerungsgruppen weitergeführt und kulminiert im Recht auf vorherige Konsultation in Artikel 6 der Konvention 169, die auch als interkultureller oder plurinationaler Dialog verstanden werden kann.
Dieses Partizipations- und Konsultationsverfahren erhöht die Legitimität politischer Entscheidungen und kann zur Prävention von Konflikten beitragen. (Vacaflor-Schilling 2013:5) Durch Partizipation und die Aufnahme indigener Anliegen und Forderungen in die Politik können die demokratische Qualität verbessert sowie lokale und nationale Interessen und Perspektiven ausgehandelt werden. (Vacaflor-Schilling 2012:11) Die Konsultationen können so zu einer Gerechtigkeit im Sinne der deliberativen, beratenden Demokratie beitragen, welche öffentliche Diskurse betont. Deliberation wird dabei als Verhandlungsprozess verstanden, in dem Kommunikation und die Beteiligung der Bevölkerung in der Öffentlichkeit zentral sind: „Demokratische Selbstveränderung der Gesellschaft erfolgt konsensual auf Basis vernünftiger Deliberation in den entscheidungsbefugten Gremien des politischen Systems meist mittels Gesetz. Dem geht eine Politisierung gesellschaftlicher Bedürfnisse und Problemlagen in weiteren Öffentlichkeiten voraus.“ (Kreisky 2012:143f)
Dies führt unweigerlich zur Diskussion von Problemen und zur Austragung von Konflikten im öffentlichen Diskurs. Übertragen auf die Durchführung und die Auswirkungen der Umwelt- und Ressourcenprojekte, müsste der darüber vorherrschende Dissens durch vorherige Konsultation, als Politisierung in der Öffentlichkeit, in einen Konsens münden, der durch ein Abkommen von den beteiligten AkteurInnen ratifiziert und so im politischen System verankert wird. Ob die von extraktiven Tätigkeiten hervorgerufenen Konflikte zwischen Bevölkerung und Staat tatsächlich in einem Diskurs mit gleichwertigen Ausgangspositionen stattfinden kann, bleibt jedoch zweifelhaft.
Jedem Konflikt liegt jedoch das Potenzial der Deliberation zugrunde, welches die Verhandlungsposition der AkteurInnen stärkt, die gegenüber dem Staat und der extraktiven Unternehmen ihre Rechte einfordern. Einige Beispiele zeugen davon, wie die indigene Bevölkerung im Zuge von Konsultationen ihre Interessen erfolgreich vertreten und durchsetzen konnte oder anhand selbstorganisierter „Gegen-Konsultationen“ ihren Widerstand gegen Rohstoffförderungs- oder Infrastrukturprojekte ebenso erfolgreich öffentlich kundtat. (Schilling-Vacaflor 2013: 34ff) Denn durch die Mobilisierung der Gesellschaft konnten und können wichtige institutionelle, soziale und juristische Änderungen erreicht werden, wie unter anderem das Konsultationsgesetz in Peru beweist. Dieses zeigt jedoch auch, dass erst unter massivem politischem Druck Veränderungen entstehen.
Wie groß muss der Druck der Öffentlichkeit sein, wie weit über regionale und nationale Grenzen hinaus muss er reichen, durch welche Gesellschaftsschichten muss er gehen – und wie viele Menschenleben muss er kosten, um wirksam zu sein?
Im eingangs erwähnten Beispiel erklärte sich das Betreiberunternehmen des Kupferbergwerks nach dem Aufkommen erneuter Proteste erst nach über einem Monat Streik, Ausschreitungen und einigen Toten dazu bereit, die Bedenken der bäuerlichen Bevölkerung mit Informationsveranstaltungen und der Veröffentlichung der (erneuten) Umweltverträglichkeitsprüfung zu zerstreuen. Laut der Vizeministerin für Interkulturalität Patricia Balbuena greife in diesem Fall das 2011 beschlossene Konsultationsgesetz nicht.[15] Einerseits, weil das Projekt vor dem Erlass des Gesetzes genehmigt worden wäre und andererseits, weil das Gesetz lediglich für indigene Gemeinden gälte. Denn in Peru wird zwischen Comunidades Nativas („angestammte“ Gemeinden) im Amazonastiefland und Comunidades Campesinas (bäuerliche Gemeinden) im Andenhochland unterschieden. Da es sich bei den von den Auswirkungen des Kupferbergwerks betroffenen Gemeinden um Comunidades Campesinas handelt, in welchen im Gegensatz zu den Comunidades Nativas keine staatlich identifizierten indigenen Bevölkerungsgruppen leben, fallen sie nicht unter das Konsultationsgesetz. In Anbetracht der Tatsache, dass mit der Landreform im Jahre 1969 alle eingetragenen Comunidades Indígenas (indigene Gemeinden) in den peruanischen Anden in Comunidades Campesinas umbenannt wurden, mutet diese Begründung grotesk an.
Statt öffentlichem Druck: öffentliche Aushandlungsprozesse
Der sich in den letzten 20 Jahren kontinuierlich verstärkende Ruf nach Einhaltung der Konvention 169 und nach der Durchführung vorheriger Konsultationen zeigt die Existenz der vielen, lang ignorierten und unterschiedlichen Stimmen auf, die ein gleichberechtigtes Mitspracherecht und eine Auflösung der Machtasymmetrien einfordern. Dieser Ruf veranlasste die Vereinten Nationen 2007 zwar zur Verabschiedung einer wirksameren Fassung der vorherigen Konsultationen, nämlich in Form der freien, vorherigen und informierten Zustimmung in der Deklaration der Rechte der Indigenen Völker. Diese hat eine große politische und politisierende Aussagekraft. Denn sie kann dahingehend ausgelegt werden, dass auch nicht-indigene Bevölkerungsgruppen, deren Lebensraum durch Ressourcenabbauprojekte bedroht ist, ihr Recht auf freie, vorherige und informierte Zustimmung geltend machen können. (Schilling-Vacaflor 2013:19)
Doch schlussendlich bleibt auch in dieser Deklaration die Zielerreichung auf die Zustimmung der Bevölkerung zu einer bestimmten Maßnahme beschränkt und lässt keinen freien, vorherigen und informierten Aushandlungsprozess als öffentlichen Diskurs zu. Dieser würde mehr als einer Lösung Platz geben und nicht im Vorhinein das Ziel implizit festlegen, an welchem sich das Ergebnis im Laufe des Prozesses, mithilfe von Kompromissen statt auf Basis von Konsens, anpasst.
Die Wirkung der vorherigen Konsultation als Instrument zur Politisierung der Öffentlichkeit im Sinne einer deliberativen Demokratisierung der Naturverhältnisse kann immens sein. Auch wenn die Umsetzung viele Mängel aufweist, wirken Konsultationen potenziell in beide Richtungen und können ebenso in einem Einverständnis und der Zustimmung über die Nicht-Durchführung, wie in der Annullierung, Transformation oder Expansion der Maßnahmen bezüglich aller verhandelnden Parteien enden.
Quellenverzeichnis
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[1]https://amerika21.de/2015/05/122096/tia-maria-mobilisierungen
[2] Am 26. Mai 2015 wurde über die Provinz Islay für 60 Tage der Ausnahmezustand verhängt. Bei Redaktionsschluss gab es zwar keine aktiven Proteste mehr, der Konflikt schwelt aber weiter.
[3]http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/home.php
[4]Prozentuelle Aufteilung der drei größten Konfliktbereiche: Conflictos ambientales 67,3%, Asuntos de gobierno local 10,9%, Demarcación territorial 7,1%.
[5] http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/conflictosportipo.php
[6] Argentinien, Bolivien, Brasilien, Chile, Costa Rica, Dominica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Kolumbien, Mexiko, Nicaragua, Paraguay, Peru und Venezuela.
[7]http://www.ilo.org/berlin/ziele-aufgaben/verfassung/lang–de/index.htm
[8] Die Begriffe „Übereinkommen“ und „Konvention“ werden in diesem Beitrag synonym verwendet.
[9]http://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10008119
[10]http://www.ilo169.de/argumente
[11] (ILO 1989:K-169) http://www.ilo169.de/konvention-169
[12]http://www.ilo169.de/argumente und http://www.gfbv.de/inhaltsDok.php?id=239
[13]Mehr dazu siehe United Declaration on the Right of Indigenous Peoples http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_en.pdf
[14] bez. Indigenes Recht siehe Kuppe 2011:10ff
[15]http://archivo.larepublica.pe/19-04-2015/consulta-previa-no-procede-para-el-proyecto-tia-maria[:]